Куда идет реформа власти в Украине

2 декабря 1994року Президент Украины внес на рассмотрение украинского парламента проект Конституционного закона "О государственной власть i местном самоуправлении ", который теперь называют" Закон о власть "Еще до официального внесения проекта на рассмотрение парламента вокруг этого закона розгорiлась довольно жесткая дискуссия как в парламенте так i в средствах массовой информации. I это неудивительно. Ведь в парламенте с июля месяца лежит, принятый в первом чтении проект закона "О местных совета народных депутатов", концепция которого полностью противоречит концепции местной власти по проекту Президента. Никто не ожидал, что проект Президента будет принят украинским парламентом, но Верховная Рада напугана возможностью своего роспуска в случае отклонения данного проекта, с большим трудом, но все же смогла принять проект в первом чтении. В очередной раз все органы власти в Украине, особенно местной, напряглись в ожидании. Какой реорганизации ждать этот раз? Чтобы ответить на этот вопрос необходимо посмотреть, как в историческом аспекте менялась структура власти в Украине за последний период. На рис.1-3 приведены схемы, которые иллюстрируют структуру власти в Украине в разные периоды ее недавней истории. На рис.4, 5 приведена структура власти, которая должна быть создана в Украине в соответствии с проектом Закона "О местных Совета народных депутатов" и проектом Конституционного Закона "О государственной власти и местном самоуправлении".

Поскольку система власти на местном уровне во времена господства коммунистов, во всех бывших республиках СССР была одинаковой, поэтому анализ начнем из схемы 3, период 1992—1994 годов.

После избрания первого Президента Украины, Верховная Рада Украины 12-го созыва в феврале 1992року провела реформирование органов власти на местах, путем введения института представителей Президента на уровне областей и районов i создание на базе исполнительных органов областных и районных советов местной государственной администрации. Был принят закон "О Представителя Президента Украины" и внесены соответствующие изменения в Закон "О местных Совета и местное самоуправление".

Как следствие в Украине с 1992 по 26червня 1994 действовала такая структура власти, которая предусматривала существование:

1. На уровне ГОСУДАРСТВА Президент Глава Государства i Глава исполнительной власти. Президент единолично назначает Вице-Премьерiв и большинство министров, вносит в Верховную Раду на утверждение кандидатуры Премьера и 7 ключевых фигур Кабинета Министров. Верховная Рада — высший законодательный орган власти в Украине с широкими контрольными полномочиями. Кабинет Министров — высший орган исполнительной власти, подчинен Президенту и подотчетен Верховной Раде.

2.На Уровни ОБЛАСТИ Представительным органом власти является Областной Совет народных депутатов. Руководит советом ее председатель, избираемый депутатами из своего состава. Исполнительного органа совет нет. Для обеспечения работы совета является небольшой секретерiат. Основные полномочия совета — бюджет, вiдведення земель, определение нормативов отчислений от налогов в бюджеты районов i городов, решение вопросов связанных с областной собственностью (утверждение программ приватизации) Органом государственной исполнительной власти в области является Областная государственная администрация которую возглавляет Представитель Президента, который назначается i освобождается от должности непосредственно Президентом, что обеспечивает осуществление в области единой государственной политики и влияние Президента на областное руководство.

3. На уровне района Структура власти на районном уровне аналогичная структуре власти в области. Представитель Президента в районе назначается Президентом по представлению Представителя Президента в области i является ему подчинен.

4. На уровне ГОРОДА На уровне города действует классическое самоуправления. Городская совет является представительным органом самоуправления города. Совет избирает из своего состава Председателя совета, который одновременно является председателем исполнительного комитета — исполнительного органа совета.

Приведенная выше структура обеспечивала достаточно широкое самоуправления для населенных пунктов, лiквiдовувала принцип централiзму системы советов (совета не пiдпорядковувались друг другу), полномочия советов каждого уровня определялись законом i в пределах этих полномочий совета были самостоятельные.

Наличие местной государственной администрации в областях i районах должно было стать вертикалью сильной государственной исполнительной власти. Почему не сработала эта система i почему она была разрушена? * Во первых.

Президентская власть i система распределения властей является не приемлемой для коммунистов-социалистов Украины так и НЕ смогла Верховная Рада 12-го созыва закрепить эти положения в Конституции.

* Во второй. Кадровая политика Кравчука относительно Представителей Президента привела к тому, что во многих районах были предназначены люди довольно слабы по сравнению с председателями соответствующих советов. Во многих местах это привело к противостояние между советами i администрациями.

* По третьему. Существование Президента и Премьера не как одного механизма, а как совершенно отдельным институтам вiдривало представителей Президента от Кабинета Министров и НЕ позволило построить действенных вертикаль исполнительной власти.

* Во четвертое. Усиление противоречий между Кравчуком i Плющом стало слишком мощным фактором для ликвидации государственной "(*. — "gu власти в областях i районах. 12 февраля 1994 Верховная Рада Законом "О формировании местных органов власти в Украине "заложила мiну под будущего Президента и под основы государственной власти вообще, ведь именно этим законом определен новая структура власти на местах i отменялся институт представителей Президента в Украине. Подписав этот Закон, Л. Кравчук подписал приговор своей карьере как Президента, ведь отказавшись от представителей Президента он потерял ту опору на которую можно было опереться на выборах.

Л. Кравчук выборы проиграл, но и I. Плющ их не выиграл, хотя приложил немало усилий для ликвидации президентских структур на местах i усилению роли Советов. Лучше этой ситуацией воспользовались коммунисты-социалисты, которые завоевав большинство в парламенте, используя основы, заложенные I. Плющом и Л. Кравчуком ушли в наступление на президентскую форму правления i занялись полным восстановлением "советской власти" в найгiршого возможном варианте.

На рис. 4 представлена, в основном, структура власти в Украине , Которая должна быть создана, если парламент таки примет Закон "О местные Советы народных депутатов ", который уже одобрен в первом чтении. Как видно из представленной на рис.4 схемы, главное отличие новой структуры власти как раз в том, что в Украине президентская власть должен ограничиться лишь Киевом. По ликвидации президентских структур в областях i районах теряется возможность реального влияния Президента на деятельность местной власти в областях i районах, что в кризисной ситуации крайне необходимо. Зато, вместо четкой вертикали i пiдпорядкованостi исполнительной власти, вводится пiдпорядкованiсть представительных органов власти, то есть районный совет и его исполком имеют право отменять решения соответственно городского совета и горисполкома, областной совет и облисполком имеют такое же право относительно рай совета и райисполкома.

Упомянутый выше проект закона превращает совета в органы государственной власти, при этом называя их "представительными органами государственной власти i самоуправления на соответствующие территории. Распределение полномочий по уровнях советов не проводится, функции советов как органов самоуправления и государственных органов не определяются. Все это потенцiально может привести либо к полному доминированием вышестоящих советов над нижестоящими, либо к конфликта между этими советами (быстрее между главами этих советов). Пример Nдесы, Виннице i Хмельницкого наглядное тому подтверждение. Единая система советов предусматривает высшей звеном Верховную Раду. Но поскольку исполнительная власть от области i ниже находится в структуре советов, то фактически ни Кабинет Министров ни Президент не будут иметь своих властных структур на местах, а исполнительная власть от областей до сел будет находиться под представительной (законодательной) властью.

Большой опасностью такой структуры власти является i угроза сепаратизма. Поскольку Председатель области избран избирателями, имеет достаточную легитимность и большие полномочия, ему фактически принадлежит вся власть в области, а связь и пiдпорядкованiсть Киеву минимальные — все это стимулировать все большие вiдцентровi тенденции в областях. Ведь за этим проектом распустить совет или освободить ее Председателя может лишь Верховная Рада, но реально, да и оперативно сделать это будет невозможно (яркий пример этому ситуация вокруг Крыма) Как видно из проведенного анализа и схемы рис.4, идея левой большинства новой Верховной Рады относительно восстановления советской формы правления, реализована в проекте Закона " О местных Совета народных депутатов "имеет очень мало спiльго с городского самоуправлением, зато имеет четкую антипрезидентскую направленность,ослабляет государственную исполнительную власть i закладывает условия для усиления сепаратизма. Президент Украины, Поняв опасность для президентской власти, которая выходит из этого проекта закона, сразу после принятия вышеупомянутого закона в первом чтении, обратился к Верховной Рады с предложением не принимать этот закон, пока он не внесет своих предложений. Верховная Рада тогда согласилась с этой предложением, но сейчас левая часть парламента "кусает себе руки", что не одобрили "советский" закон тогда в июле, когда левые имели в Верховной Раде устойчивую большинство. Ведь сейчас, как видно из схемы рис.5, Президент предложил фактически ликвидировать всевластие советов и усилить свою власть, в том числе i за счет парламента. А одобрить теперь, когда ни одна политическая сила в украинском парламенте не имеет устойчивой большинства, июльский вариант Закона "О совета народных депутатов" практически невозможно. Но что ждет украинскую местное власть, если допустить, что будет принят вариант Президента? Во-первых, местное самоуправления останется лишь на уровне населенных пунктов, а на уровне областей i районов органы власти злiквiдовуються вообще. Во-вторых, на районном и областном уровне создаются государственные администрации, которые в своей деятельности имеют вертикальную пiдпорядкованiсть. Фактически Президент пытается вернуться в институт представителей Президента, как уже было в Украине в период 1992—1994 годов, но чтобы не допустить конкуренции между Председателями Советов и Главами администраций, что имело место в упомянутый период, Л. Кучма решил вообще избавиться областных i районных советов. Но, учитывая факт недавнего избрания председателей советов всем населения соответственно района или области, Президент был вынужден зафиксировать этот принцип в проекте Закона i для Глав администраций, иначе на их поддержку ему рассчитывать не пришлось.

Но будут "всенародно избранные" Главы администраций подчиняться Президенту или премьеру? Вот уже месяц, принятый в первом чтении проект Закона О власти, находится в Верховной Раде. Над его текстом работает согласительная комиссия i есть сведения, что на уровне районов и областей снова появились совета, которыми должны руководить – Главы государственных администраций? Как видим проблема организации местной власти в Украине сейчас стоит очень остро, да и не только местной. Новая Украина живет по старой Конституцией, хотя i со значительными изменениями. По моему глубокому убеждению, без решения вопроса Конституции невозможно решить вопрос реформы местной власти. Сейчас в Украине опубликовано уже три проекта Конституции, подготовленных различными политическими партиями. Каждый проект посвоему решает вопрос организации власти на местах. Но в каждом из них предусмотрена широкая децентрализации власти, i в первую очередь перенос власти ближе к людям, в населеннi пункта.

Каждый проект предусматривает наличие института представителя государства на областном (районном) уровне. I ход развития событий показывает, что такая модель i будет скорее всего реализована в новой Конституции Украины i это будет последней реорганизацией в системе местной власти. Анатолий Ткачук — исполнительный директор проекта Программы содействие парламентовi Украины, заместитель председателя комиссии по вопросам законодательства i законности в Верховной Раде Украины 12-го созыва.