Местное самоуправление. Рабочая группа Парламент — Правительство — местное самоуправление

Одним из важнейших вопросов, стоящих сейчас перед Президентом и Верховной Радой Украины является организация власти в Украине таким образом, чтобы удержать ситуацию в государстве под контролем в условиях жестокого экономического кризиса и с помощью такой структуры власти обеспечить накiнець проведения в Украине экономических реформ, без которых государство обречено. Большая роль в системе власти отводится раз организации власти на местах, населенных пунктах и адмiнiстративнотерiторiальних единицах. Ведь любые самые прогрессивные начинания в Киеве не принесут желаемых результатов, если власти на местах будет неэффективной. Сейчас подготовлен новый проект закона "О местные советы народных депутатов ", который по концепции существенно отличается от принятого, Верховной Радой в первом чтении в июле 1994 года. Учитывая тот факт, что это уже 4-й вариант закона по период май-октябрь 1994, можно сделать вывод, что модель организации местной власти в Украине до сих пор НЕ отработана, хотя новоизбранные местные советы и их председателя приступили к работе. Для понимание сложившейся ситуации и прогнозирования возможного развития событий вокруг этой проблемы, необходимо вспомнить этапы реформирования местной власти в Украине в течение последних лет. Исторический обзор. К 1990 году реальная власть в Украине как в Киеве так i на местах принадлежала партийной руководству, поэтому этот период рассматривать нецелесообразно, поскольку возвращение к такому положению вещей вряд ли возможно. В 1990 году, вместе с избранием народных депутатов Украины, были избраны i местные органы власти - местные советы народных депутатов. Именно тогда, когда начиналось движение за разделение власти на законодательную i исполнительную в бывшем Союзе, этот принцип был заложен i для местных советов, где появился i Председатель Совета i Председатель исполкома.

Составители тогдашнего союзного закона не учли, что на местном уровне такого распределения властей не бывает, поэтому появление между Председателем Совета и исполкомом еще одного человека-председателя исполкома вообще власть и персональную ответственность размыло совсем. Конкуренция между головами советов и руководителями исполкомов плюс романтизм новоизбранных советов, которые хотели решать все, несмотря на закон i возможности местного хозяйства, показали недостатки такого закона i в Украине 7 декабря 1990 года был принят свой Закон:

"О местных Совета народных депутатов Украинской ССР и местном самоуправления ". Стоит отметить, что этот закон был достаточно важным шагом на пути к демократизации местной власти i приближал структуру власти в Украине до аналогичных структур европейских демократии. Ведь именно в цьму законе появилось понятие "базового уровня" местного самоуправления к которому был отнесен сельсовета, поселка городского типа, города. Это должно было предоставить прiорiтет именно населенных пунктах, а именно там проживают люди i именно там должна концентрироваться местная власть. Но i в этом Законе не удалось полностью отойти от старых догм о тотальный государственный (когда-то партийных) контроль и иерархических пiдпорядкованiсть.

Статья 2 Закона, определяя систему местного самоуправления, закрiпила: "Система органов местного самоуправления включает: сельские, селищнi, РАЙОННЫЕ, городские, РАЙОННЫЕ В городах, областные советы народных депутатов и их органы, которые являются государственными органами местного самоуправления; "

Такое определение советов одновременно государственными органами и органами местного самоуправления не позволило четко разделить государственные i самовряднi функции этих органов, что привело к появлению конкуренции между советами населенных пунктов и районными i особенно областными советами.

Кроме того, областные советы и их исполкомы фактически вышли зпiд влияния центральной власти, стали проводить свою собственную политику, отличную от политики государства, что еще больше стало углублять кризисной явления в государству. После избрания президента Украины, для обеспечения выполнения функций Президента, как главы исполнительной власти и гаранта соблюдения Конституции Украины i с целью ослабления негативных последствий слишком большой автономностi областных советов, Верховной Радой Украины 26 марта 1992 года была принята новая редакция Закона, который получил название: " О местных Совета народных депутатов и местное и региональное самоуправления ". По данным Законом вводились новые определения для советов народных депутатов. "Органами местного самоуправления являются сельские, селищнi, городские Советы народных депутатов ". Районные и областные Рады народных депутатов определялись как органы регионального самоуправления. Исполкомы районных и областных советов лiквiдовувались i на уровне районов и областей вводились должности Представители Президента, которые возглавили государственные администрации - органы государственной исполнительной власти на местах.

Это была почти классическая форма организации власти от столицы $. села,которая должна обеспечить широкое самоуправление наряду с сильной государственной исполнительной властью. Представители Президента как раз должны были обеспечить вертикаль исполнительной власти и единство территории данного государства. К сожалению, назначение представителей Преидента НЕ решило проблем оптимизации структуры власти. На эти должности не всегда назначались люди, способные организовать работу, а партийные функцiонеры, которые не были предназначены Представителями, а остались Председателями Советов без власти, советское Лобби в Верховной Раде начали Шаленный атаку на институт представителей, пытаясь таким путем ослабить позиции Президента. Сам Президент также не осуществлял контрольных функций над своими Представителями, долгое время не освобождая от должностей особенно одiозних фигур. Вследствие отстранение Президента от сотрудничества с Правительством, не удалось организовать рабочие отношения между Правительством и Представителями Президента. Все это привело к тому, что Верховная Рада Украины 12-го созыва, с молчаливого согласию Президента отменила институт представителей Президента, приняла законы по которым избраны новые местные советы и Председателя советов, которые олицетворяют в себе представительную и исполнительную власть.

Возможные варианты законодательного урегулирования проблемы организации местной власти. Парадокс нынешней ситуации в Украине как раз заключается в том, что избранные органы местной власти, в первую очередь это касается районного и областного уровня не имеют собственной законодательной базы, ведь по Закону "О местных Совета народных депутатов и местном i региональное самоуправление "ради населенных пунктов могут работать i сейчас. Что же касается районного и областного звена то правовая невизначеннiсть статуса этих советов и их председателей является очень опасной. К урегулирования этого вопроса может быть несколько подходов, каждый из которых имеет свои положительные и отрицательные стороны. 1. Наиболее радикальным i понятным является, конечно, принятие нового закона, который бы учел сегодняшнюю ситуацию i определил правовое поле для всех органов местного власти. Но возможно ли сейчас принятие такого совершенного закона? Все предыдущие законы, которые принимались Верховной Радой, были обречены на несовершенство том, что они принимались постфактум, т.е. когда власть выбрана, а концепция организации власти не определена. Сейчас ситуация аналогичная. Достаточно зрiвняты лишь три последних проекта закона, условно, о местное власть, чтобы это увидеть. 1) Проект "О местном самоуправлении в Украине "(ред. май 1994) Статья 5. Рады - органы местного самоуправления. 2) Проект "О местных Совета народных депутатов "(ред. +(/%- l 1994) Статья 1. Местные Советы народных депутатов - органы государственной власти i самоуправления. 3) Проект "О местные Советы народных депутатов "(ред. октябрь 1994) Статья 1. Рады народных депутатов - органы местной власти. Три проекта i три разных подходы. I это вполне закономерно, ведь самоуправления населенных пунктов и "самоуправление" районов i областей вряд ли можно свести к одной формулы i примирить между собой интересы советов населенных пунктов и территориальных единиц. Тем более, что вряд ли у кого существует впевненнiсть, что такая система местной власти для Украины является оптимальной i этот закон будет действовать в Украине довольно долго. То есть в любом случае это будет временный закон. 2. Взять за основу Закон "О местных Совета народных депутатов и местном i региональное самоуправления "i внести туда необходимые изменения, касающиеся районного и областного уровня, учитывая полномочия государственной исполнительной власти, которые были прерогативой представителей Президента, и реализовав исполнительную вертикаль через председателей соответствующих советов. Но i этот, на первый взгляд проще путь, не является совершенным, поскольку любое сейчас введение пiдзвiтностi, пiдпорядкованостi председателей советов входит в коллiзiю с всенародным избранием этих лиц, причем тогда, когда такой пiдпорядкованостi вообще не существовало. Еще одним из наиболее слабых мест i действующего законодательства о местное власть i приведенных выше проектов, есть в том, что в одном из этих документов не расписана, как нужно, финансово-экономическая часть, что как раз i определяет i силу власти i реальное управление ситуацiею.В Украине же этим вопросом фактически никто не занимается, поэтому даже реализация модной сейчас тезиса о передачу огромных прав, особенно в бюджетной и налоговой сфере, на уровень областей проблем местной власти не решит, если не разработан механизм сбора местных налогов и их распределения между различными советами.

3. Независимо от того, каким путем пойдет Верховная Рада, путем принятия нового закона или путем внесения соответствующих изменений в действующего, назрела настоятельная необходимость начать работу над созданием концепции организации власти в Украине, с учетом оптимизации административного устройства государства. Это вопрос очень сложный, i нуждается серьезная исследований и научных разработок. Но эта работа могла бы быть использована в новой Конституции Украины. Вот тогда, после принятия нового, детально разработанного закона о местное власть, где предусмотрены все необходимые для эффективного функционирования власти механизмы, можно проводить - . "i выборы местной власти, уже под закон, а не наоборот.

Что говорит мировой опыт. Анализ построения власти в демократических странах показывает, что независимо от формы правления, места нахождения страны есть много общего. характеризующий органы местной власти. На проанализирован моделях организации власти в президентских республиках, таких как США и Франция, парламентских республиках - Италия и Австралия, конституционных монархiях - Нидерландах и Норвегии викристалiзувались такие общие для всех демократии принципы:

— Наиболее широко самоуправления присуще как раз населенными пунктами, экономическую основу самоуправления составляют местные налоги, сборы и мунiципальна собственность, — органы самоуправления самостоятельные в пределах компетенции, определенной законом, — государственная власть осуществляется, как правило, иными органами власти, а не органами самоуправления, обеспечения интересов государства в адмiнiстративнотериторiальних единицах осуществляется через государственную исполнительную власть, — координация работы органов местного самоуправления, и контроль за соблюдением законодательства этими органами реализуется или через представителей государства, либо через назначение председателей советов Главой государства, — арбитр в решении споров между органами самоуправления и государством или гражданами есть суд, — органы самоуправления должны быть максимально открыты для гражданина.

Выводы. Кардинально решить, вопрос организации власти на местах сейчас вряд ли возможно. Украина нуждается в новой концепции организации власти как в центре так i на местах. Эта концепция может быть реализована в новой Конституции Украины. Опыт демократических стран мира показывает, что в условиях экономического кризиса i политической нестабильности проходит централизация власти, в противном случае случае ослабления центральной власти на фоне экономического кризиса приводит к распаду государства. Тезис о том, что выход из кризиса возможен за большую автономию регионов не находит исторического подтверждения, а опыт Крыму этот тезис вообще опровергает.

В этой ситуации для Украины наиболее приемлемым, скорее всего есть французская модель организации власти — широкое самоуправление на уровне населенных пунктов i сильная государственная власть в префектурах, обычно с учетом украинских особенностей.

Подготовил Анатолий Ткачук. 7 октября 1994.